Nuevo marco jurídico para las cajas de ahorros y fundaciones bancarias

El Consejo de Ministros ha sido informado hoy sobre el Anteproyecto de Ley de Cajas y Fundaciones Bancarias para su remisión posterior al Consejo de Estado. La norma da cumplimiento a los compromisos recogidos en el Memorándum de Entendimiento (MoU) acordado con la Unión Europea (UE) como parte del programa de asistencia para la recapitalización del sector financiero. Este acuerdo implica por parte española la aprobación de un nuevo marco jurídico para clarificar el papel del sector de cajas de ahorros como accionistas de bancos, el reforzamiento de las normas de buen gobierno corporativo y los requisitos de incompatibilidad tanto en las cajas como en los bancos controlados por ellas.

Esta norma se inscribe dentro del Programa Nacional de Reformas que el Gobierno aprobó la pasada semana. La nueva legislación sobre las cajas de ahorros tiene como objetivo avanzar en el proceso de saneamiento y recapitalización del sector financiero, como base imprescindible para la vuelta al crecimiento económico y la creación de empleo. Supone, por otro lado, avanzar en el cumplimiento por parte de España del calendario acordado con la UE dentro del MoU. A finales del pasado noviembre se sometió a información pública un texto normativo, que ahora entra en la recta final para su aprobación como Proyecto de Ley por el Gobierno previsiblemente a finales de mes y su posterior tramitación parlamentaria.

Respecto de las cajas de ahorros, el Anteproyecto de Ley supone una vuelta a los límites originales de estas instituciones en lo referido a su actividad financiera, que se centrará en el tramo minorista y en su ámbito territorial de actuación. Si se exceden dichos límites, las cajas han de traspasar su actividad financiera a un banco que será participado por una fundación bancaria. Los límites son los siguientes:

• Material: vinculación explícita de la actividad financiera de las cajas con los clientes minoristas y las pequeñas y medianas empresas. Las cajas no podrán dedicarse a otras actividades financieras complejas.
• Territorial: el ámbito de actuación de las cajas de ahorros no podrá exceder el de una Comunidad Autónoma o de diez provincias limítrofes.
• De volumen: las cajas de ahorros no podrán tener un activo superior a los 10.000 millones de euros o una cuota de depósitos por encima del 35% de los de la Comunidad Autónoma en la que operen.

Se introduce además una nueva regulación de los órganos de gobierno de las cajas de ahorros que afecta a la asamblea general, la comisión de control y el consejo de administración. Se mantiene la comisión de control porque las cajas carecen de accionistas y es preciso por tanto regular un mecanismo electoral para constituir la asamblea general. La comisión de control velará por el buen funcionamiento de ese procedimiento electoral y por la obra social de la caja, entre otras funciones relativas al funcionamiento del consejo de administración. Se ha suprimido la figura del director general.

Se establece un sistema electoral por virtud del cual se pretenden conseguir dos objetivos fundamentales: evitar el control político de las cajas y atribuir dicho control a los principales interesados, los impositores o depositantes.

• La asamblea general incluirá la representación de los depositantes, la voluntad fundacional de la caja y los destinatarios de la obra social.
• El número de consejeros generales estará comprendido entre 30 y 150. El mandato será de entre 4 y 6 años.
• Se atribuye una representatividad a los impositores de entre el 50% y el 60% de los consejeros generales. Las Administraciones Públicas en ningún caso podrán designar más del 25% de los consejeros generales.
• Habrá un turno de grandes impositores, de no menos del 50%, para garantizar que éstos queden adecuadamente representados en la asamblea general. El resto de consejeros generales correspondientes a este turno se elegirá por el sistema de compromisarios, designados por sorteo de entre el resto de impositores. La renovación de los consejeros generales representantes de impositores se hará por mitades.

La norma incrementa, por otra parte, la profesionalización de los órganos de gobierno de las cajas de ahorros en los siguientes aspectos:

• Medidas para lograr que los miembros de los órganos de gobierno de las cajas desempeñen sus funciones en exclusivo interés de las mismas y de acuerdo con criterios de eficiencia y buena gestión financiera. Se fortalece la incompatibilidad de formar parte de los órganos de gobierno con la asunción de cargos ejecutivos en partidos políticos, organizaciones empresariales y sindicales.
• Ya no se exige que los miembros del consejo de administración reflejen las proporciones de cuotas representativas existentes en la asamblea general. Por el contrario, se requiere que al menos la mitad de los miembros del consejo sean independientes, no pudiendo tener tal consideración los que sean consejeros generales.
• Exige que todos los miembros del consejo de administración cuenten con los conocimientos y experiencia adecuados para el desempeño de sus funciones, en los mismos términos que se prevé para los miembros de los consejos en los bancos. Se les exigirá que cuenten con los requisitos de honorabilidad, experiencia y buen gobierno exigidos por la legislación.
• Se requiere además proporcionalidad en función de la dimensión económica de cada caja para fijar el número total de miembros de la Asamblea y del consejo de administración.
• Se exige que más de la mitad de los miembros del consejo de administración y de la comisión de control sean vocales independientes. También deberá tener esta condición el presidente de la comisión de control.

En cuanto a las fundaciones bancarias, el Anteproyecto de Ley define su régimen jurídico. Herederas de las fundaciones de interés especial previstas en el Real Decreto-ley 11/2010, de 9 de julio, de órganos de gobierno y otros aspectos del régimen jurídico de las Cajas de Ahorros, son aquellas fundaciones que tienen una participación superior al 10% en una entidad de crédito.

El MoU aprobado por España exigía que se fuera produciendo una desinversión paulatina de las antiguas cajas de ahorros en las entidades bancarias hasta que su participación alcanzase niveles de no control. Para alcanzar este objetivo, el anteproyecto de ley prevé dos medidas que operan de manera consecutiva:

• En primer lugar, el anteproyecto de Ley obliga a que las cajas que actualmente desarrollan sus actuaciones en régimen de ejercicio indirecto, así como las cajas que tengan un volumen superior a los límites previstos en la norma (es decir, cuando mantenga una participación en una entidad de crédito que alcance, de forma directa o indirecta, al menos, un 10% del capital o de los derechos de voto de la entidad, o que le permita nombrar o destituir algún miembro de su órgano de administración), se transformen en fundaciones bancarias.
• Una vez transformadas en fundaciones bancarias, se ha diseñado un régimen jurídico para estas nuevas entidades que refuerza el control financiero en función del grado de control efectivo que ejerzan en la entidad bancaria participada.

El anteproyecto de Ley distingue:

• Obligaciones generales para todas las fundaciones bancarias (aquellas que tienen una participación en la entidad de crédito de, al menos, un 10%, con independencia de que fueran o no cajas anteriormente)
• Obligaciones para las fundaciones bancarias con una participación en la entidad de crédito de, al menos, un 30%.
• Obligaciones para las fundaciones bancarias con una participación en la entidad de crédito de, al menos, un 50% o con participación de control.

Todas las fundaciones bancarias, sin excepción, están sometidas a rigurosos requisitos de gobierno corporativo. En particular, se impide que los miembros del patronato de las fundaciones bancarias lo sean a su vez del consejo de administración de la entidad de crédito. Además, estarán sujetas a un régimen de control que será llevado a cabo por el Banco de España en el marco de sus funciones de supervisión financiera y por el protectorado en materia de gobierno corporativo. El protectorado corresponderá al Ministerio de Economía y Competitividad cuando la fundación bancaria tenga un ámbito de actuación principal superior al de la Comunidad Autónoma.

Además, las fundaciones bancarias con una participación superior al 30% en una entidad de crédito deben presentar al Banco de España para su aprobación un protocolo de gestión de su participación en el banco. Este regulará los criterios de gestión de la participación de la fundación en el banco, las relaciones entre ambos, las normas sobre operaciones vinculadas y el Plan Financiero para cubrir necesidades de capital del banco.

Adicionalmente, las fundaciones bancarias con una participación superior al 50% o que ostenten posiciones de control en una entidad de crédito estarán obligadas a presentar en su Plan Financiero una estrategia de diversificación de inversiones y gestión de riesgos que evite la concentración en activos emitidos por una misma contraparte. Además, tendrá que contar con un Fondo de Reserva para hacer frente a posibles necesidades de recursos propios de la entidad de crédito participada.

Las fundaciones bancarias no podrán participar en procesos de ampliación de capital de la entidad de crédito participada a los efectos de alcanzar o mantener posiciones de control. Solo podrán aprobar reparto de dividendos con un quórum y mayoría reforzados (presencia del 50% del capital en primera convocatoria y 25% en segunda convocatoria, más aprobación de tres cuatros del capital presente en la Junta).

En conjunto, la regulación relativa a las cajas de ahorros y fundaciones bancarias ha de respetar la competencia de las Comunidades Autónomas, correspondiendo al Estado dictar la legislación básica. No se altera al respecto el régimen de distribución de competencias establecido. En el caso de las fundaciones bancarias, así como en el de las ordinarias, la dependencia estatal o autonómica dependerá de si su actividad principal se desarrolla en una sola CCAA (en cuyo caso el protectorado se ejercerá por la CCAA), o si se desarrolla en más de una CCAA (en cuyo caso el protectorado se ejercerá por el Estado, a través del Ministerio de Economía y Competitividad).